Dans un article précédent, Gérard Bardier détaillait les conditions (exigeantes) qu’il faut pour qu’une démarche participative soit vraiment utile. Un projet clair, des acteurs identifiables, une volonté d’écoute mutuelle, des interlocuteurs légitimes prêts à chercher un compromis plutôt qu’à bloquer. Le cas du projet de la Faïencerie à Bourg-la-Reine en est un bon exemple. Mais l’auteur lui-même le souligne : ce cas est presque idéal, et l’idéal est rarement au rendez-vous.
Une question intéressante est donc : que se passe-t-il quand ces conditions ne sont pas réunies naturellement — notamment dans le cas très fréquent où la municipalité n’est pas du tout dans une démarche sincère de concertation ? Faut-il renoncer à associer les citoyens, ou accepter que la concertation ne soit qu’une mise en scène, sans prise réelle sur la décision ?
Il existe une solution : construire un cadre institutionnel qui oblige les acteurs — élus comme citoyens — à se comporter comme dans le cas “idéal” décrit dans l’article. Pas en espérant leur bonne volonté, mais en rendant le compromis rationnellement préférable à l’affrontement. C’est précisément ce qu’a réussi la Suisse.
Le référendum facultatif : l’arme que les citoyens n’ont pas besoin d’utiliser
La pierre angulaire du modèle suisse n’est pas le référendum en lui-même — c’est la menace du référendum. Dans les cantons et les communes suisses, une décision adoptée par le conseil municipal peut être soumise au vote populaire si un nombre suffisant de citoyens le demandent dans un délai donné. Les seuils sont conçus pour rester accessibles : à Genève, ville de 200 000 habitants, il suffit de 2400 signatures réunies en 40 jours pour forcer une votation populaire sur n’importe quelle décision du conseil municipal. Ce mécanisme s’appelle le référendum facultatif — facultatif parce qu’il n’est pas automatique, mais déclenché à la demande des citoyens.
Mais du coup, est-ce que les citoyens ne déclenchent pas des référendums à chaque occasion ? Est-ce qu’ils bloquent systématiquement tout ?
En réalité, la part des décisions municipales qui font effectivement l’objet d’un référendum reste faible. Pourquoi ? Parce que les élus anticipent. Sachant qu’une décision trop éloignée de ce qu’accepterait la majorité des citoyens risque d’être annulée par référendum facultatif, ils cherchent systématiquement le compromis en amont des décisions.
Que font-ils en pratique ? Ils discutent avec l’opposition, ils consultent les associations concernées, ils s’adressent aux habitants directement touchés par le projet. Ils cherchent ce que l’auteur de l’article appelle les « conditions d’adhésion » : qu’est-ce qui ferait que les groupes a priori opposés au projet accepteraient de le laisser passer — ou au moins renonceraient à mobiliser les signatures nécessaires pour un référendum. En résumé, contraints par le système, ils font ce que tout dirigeant engagé dans une démarche sincère de concertation ferait.
Ce cadre transforme la nature même de la concertation. Elle n’est plus un exercice de communication destiné à légitimer une décision déjà prise, mais une véritable négociation dont l’issue reste ouverte. Ce n’est pas de la vertu démocratique spontanée : c’est un mécanisme d’incitation bien conçu.
Cette « culture du compromis » que les observateurs étrangers admirent en Suisse n’est pas le résultat miraculeux d’une culture ou d’un esprit de coopération spontané. Elle a été construite par des institutions qui rendent le compromis rationnellement préférable à l’affrontement.
Ce que cela change concrètement pour nos communes
Reprenons un des exemples de l’article précédent. Le projet de la Faïencerie à Bourg-la-Reine a finalement abouti à un bon accord — mais au prix d’un cabinet de conseil, de mois de réunions et d’une dose de bonne volonté de part et d’autre. Dans un cadre “à la suisse”, les élus auraient probablement intégré plus tôt les conditions d’adhésion des acteurs concernés — non par altruisme, mais parce que le coût d’une mobilisation référendaire hostile est élevé pour tout le monde.
L’article de Gérard Bardier souligne également que les participants aux démarches participatives ne sont pas représentatifs : ce sont les plus mobilisés, souvent les plus radicaux. Le vote référendaire, lui, est par construction représentatif. Il concerne tout le monde, y compris les parents débordés qui n’ont pas pu venir à la réunion de concertation, mais qui auraient pourtant un avis sur l’emplacement de la cour d’école. La Suisse va encore plus loin dans l’amélioration de la représentativité de ses référendums en regroupant toutes les votations — locales, cantonales et fédérales — à date fixe, quatre fois par an. Les citoyens se déplacent pour voter sur plusieurs questions à la fois, ce qui maximise la participation et garantit une meilleure représentativité que des consultations éparpillées au fil de l’eau.
Pourquoi ça n’existe pas déjà en France ?
D’abord, le cadre légal français ne permet pas aujourd’hui aux citoyens de déclencher eux-mêmes un référendum local. Un référendum local décisionnel existe bien depuis 2003, mais sa logique est inversée par rapport au modèle suisse : seuls le maire ou le conseil municipal peuvent en prendre l’initiative, pas les habitants. Et même dans ce cas, le scrutin n’est contraignant que si la moitié des électeurs inscrits participent — un quorum quasi impossible à atteindre en pratique. En trente ans, on ne compte que quelques centaines de cas sur l’ensemble du territoire français.
Certains objecteront que le modèle suisse est le produit d’une culture politique spécifique, impossible à transposer en France. Je crois que c’est une excuse facile qu’on se donne, en se référant au cliché bien pratique du “français râleur”. Sauf que si les Suisses ont développé cette disposition au compromis, ce n’est pas parce qu’ils sont fondamentalement différents des Français — c’est parce que leurs institutions les y ont contraints, génération après génération. Quand les élus savent que toute décision trop clivante peut être renversée par référendum, ils apprennent à aller chercher des majorités larges, à négocier avec l’opposition, à construire des compromis solides. Ce n’est pas une question de tempérament national : c’est une question d’incitation. Changer le cadre institutionnel, c’est changer progressivement les comportements — et à terme, la culture.
Ce système n’est d’ailleurs pas propre à la Suisse : il existe aussi sous des formes diverses en Uruguay, dans l’État de Californie ou au niveau régional en Allemagne. C’est en Suisse que ses effets sont les mieux documentés : les études académiques montrent une corrélation robuste entre démocratie directe et niveaux de confiance dans les institutions, qualité des services publics et maîtrise des dépenses publiques. L‘OCDE confirme : la Suisse est le pays de l’OCDE où les citoyens font le plus confiance à leurs institutions publiques.
Au fond, il n’est pas impossible que la principale raison pour laquelle les Français n’ont pas importé ce modèle … est qu’ils le connaissent pas ou mal. A l’heure où j’écris cet article, aucun des candidats les plus sérieux à la présidentielle et aucun des principaux partis de ce pays n’évoquent ce sujet. On leur en parle ?